Autores: Adrián Fernández Bremauntz y Luisa Sierra Brozon
Diagnóstico y propuestas
El mundo viene experimentando durante la última década una acelerada transición energética impulsada por muy diversos factores. Entre los más importantes se encuentran: la reducción de las reservas de petróleo de fácil acceso y bajo costo; los avances tecnológicos y reducción masiva de costos de energías renovables como la eólica y la solar y, por último, el avance de los acuerdos internacionales y de las políticas de un número importante de países que han decidido combatir el cambio climático reduciendo sus emisiones de gases de efecto invernadero.
Estos factores sumados han generado un punto de no retorno. Los países desarrollados y algunos emergentes se están moviendo ya hacia una economía de bajas emisiones de carbono, lo que implica disminuir y, eventualmente, eliminar el uso de combustibles fósiles.
A continuación se describen algunos de los principales retos de política pública en materia de transición energética que México debe enfrentar y resolver en el futuro inmediato. Las decisiones deberán tomarse con base en el mejor conocimiento técnico y científico en la materia, considerando las implicaciones económicas a largo plazo y maximizando siempre el beneficio social para la mayoría de la población.
A nivel internacional, México se ha sumado, junto con prácticamente todos los países del mundo, al Acuerdo de París, un tratado que busca reducir, de manera importante pero no suficiente, las emisiones de bióxido de carbono, metano y otros gases y compuestos con efecto invernadero. La ciencia nos dice que aún con un estricto cumplimiento de las metas de reducción de emisiones que cada país se ha planteado (incluyendo México), nuestro planeta probablemente se calentaría de 3 a 4 grados centígrados por arriba del promedio histórico (el que existía hasta la primera mitad del siglo XX). Este escenario es simplemente inaceptable pues conllevaría impactos enormes a la salud, a los sistemas de producción de alimentos, a la biodiversidad, y a una buena parte de la infraestructura de comunicaciones y transportes.
Ante esta realidad, la transición energética, como uno de los principales pilares de la mitigación climática, no puede ser gradual sino transformacional, adoptando el nuevo paradigma de la descarbonización de la economía de manera rápida y profunda, pero reconociendo que la transición sólo se dará exitosamente si se garantiza que todo mexicano tenga acceso a los energéticos necesarios para una vida digna y prospera.
Es necesario entender con claridad la urgencia y la dimensión del problema para evaluar si las políticas propuestas por la administración de gobierno que inicie a finales del 2018 son, con respecto al diagnóstico, pertinentes en tino y congruentes en su magnitud y tiempos de implementación.
Dado que la agenda del sector energético se vincula con la sustentabilidad y la variedad de acciones de combate al cambio climático es amplísima, aquí abordaremos un número limitado pero muy importante de temas sobre los cuales será fundamental una toma de decisiones adecuada. Estos asuntos se describen brevemente a continuación.
Pobreza y desigualdad energéticas
A pesar de ser un país emergente y de renta media, en nuestro país existían en 2015 más de 50 millones de pobres y el 1.02% de las viviendas en México no disponían de energía eléctrica. Las amplias desigualdades sociales y económicas se reflejan entre otras variables en grandes diferencias en el consumo energético. El desarrollo acelerado de la energía solar fotovoltaica distribuida a nivel de hogares individuales, aunado a la reducción significativa de los precios de estas tecnologías, ofrece una opción tecnológica viable para reducir con rapidez los niveles de pobreza energética, si las autoridades actúan con decisión.
Si bien han habido diferentes programas para la instalación de paneles solares en comunidades rurales aisladas, estos deben escalarse de forma importante.
De acuerdo con un estudio reciente, además de ayudar a combatir la pobreza, la energía solar distribuida por medio de la instalación de varios millones de techos solares, ofrece en el mediano plazo la oportunidad de transformar o reorientar los subsidios a las tarifas eléctricas de alrededor de 100 mil millones de pesos por año, para convertirlos en una ambiciosa inversión en generación de energía limpia.
En regiones con climas extremos, la generación solar distribuida por medio de la instalación de techos solares a gran escala, idealmente debe ir acompañada por el suministro de tecnologías de iluminación y enfriamiento eficientes. La siguiente administración deberá considerar prioritario proveer cientos de miles de sistemas eficientes de enfriamiento (tecnología de inversores) y millones de luminarias de LED, de la misma manera que hace cerca de una década se promovió la utilización de lámparas compactas fluorescentes.
Estos sistemas consumen mucho menos energía que los convencionales, a la vez que mejoran el bienestar y confort de miles de familias. Los paneles fotovoltaicos, la iluminación con LED y los sistemas eficientes de enfriamiento constituyen inversiones costo-eficientes que no pueden postergarse, pues mejorarán el bienestar y condiciones de vida de la población a la vez que harán innecesario continuar con el otorgamiento de miles de millones de pesos en subsidios a la electricidad.
Otra área de oportunidad que debe escalarse es la dotación de sistemas de alumbrado público urbano eficientes. Se ha demostrado que la facturación por alumbrado público puede reducirse en más de 35%, además de los numerosos co-beneficios asociados con una mejor imagen urbana, la percepción de mayor seguridad en la ciudadanía, y, por supuesto, la reducción de emisiones tanto de contaminantes como de gases de efecto invernadero. La medida se ha aplicado en algunas ciudades y debe ahora establecer- se el compromiso de llevarla por lo menos, a todas las ciudades de más de 250 mil habitantes, sumando los esfuerzos y recursos de los gobiernos locales y federales.
Energías renovables a gran escala. La Ley de Transición Energética, aprobada y publicada en diciembre de 2015, establece metas obligatorias graduales de penetración de las energías limpias, hasta llegar a un 35% de la generación en la matriz energética. Las tres subastas de energía realizadas en 2016 y 2017 han demostrado que la generación con energía solar y eólica ofrecen los precios más bajos del mercado, muy por debajo de los precios de generación de electricidad de las propias plantas de ciclo combinado a gas natural, las más competitivas entre las que usan combustibles fósiles. Aunque faltan por resolver algunos problemas de gobernanza, impactos sociales y ambientales y de fortalecimiento y ampliación de la red eléctrica, hoy se cuenta con suficiente evidencia para poder plantear una meta de energías renovables bastante más ambiciosa que la actual. Esta deberá ser una prioridad de la siguiente administración.
Capacidad de refinación de petróleo. Otro tema de gran importancia, que requerirá de decisiones claras e informadas por parte de la administración 2018-2024, es el de las capacidades de refinación de petróleo para producir gasolinas y diésel en el país. Por diferentes razones, en 2016, México importó el 61% de las gasolinas que consumimos y 47% del diésel. Esta alta dependencia del exterior, aunada a cambios acelerados que se anticipan en la oferta y demanda de combustibles a nivel mundial, plantea el problema de encontrar el punto óptimo de crecimiento en nuestra capacidad de refinación para reducir nuestra dependencia y la inversión de divisas en derivados del petróleo, pero garantizando que no sobreinvertimos en capacidad de refinación. Debemos evitar quedarnos en el futuro con “activos varados” (stranded assets), representados por una infraestructura de refinación que en menos de 20 años estaría sobrada y sería ociosa (como ya está ocurriendo en los Estados Unidos), si perseguimos obsesivamente la idea de la autosuficiencia en la producción de gasolinas y diésel.
Calidad de los combustibles. Otra variable fundamental que debe considerarse para determinar la relación óptima entre combustibles producidos en el país frente a combustibles importados es garantizar que en el menor tiempo posible contemos con un suministro de gasolinas y diesel sin azufre en todo el territorio nacional. El retraso de más de una década por parte de PEMEX en el cumplimiento de este compromiso, asentado en una norma obligatoria, ha condenado al país a seguir sumergido en la obsolescencia tecnológica de los vehículos (automóviles y sobre todo de los camiones de carga y pasajeros) que se venden en México. Es indispensable y urgente que la nueva administración federal atienda desde el arranque este pendiente que ocasiona enormes impactos ambientales y sobre todo en la salud de la población.
Diversificar los mercados de suministro, ampliar de manera importante la capacidad de almacenamiento estratégico e implementar medidas de control de la demanda o del consumo, como lo son normas de eficiencia vehicular ambiciosas y un mayor impuesto al carbono en los combustibles, son medidas complementarias que deben formar parte del conjunto de opciones analizadas para determinar el punto óptimo de capacidad de refinación deseada.
Además de las decisiones con respecto a la infraestructura de refinación futura, también hay muchos casos en los cuáles podemos avanzar de manera costo-efectiva en la transición energética adoptando las mejores prácticas internacionales por medio de leyes, reglamentos y normas.
Existen grandes oportunidades en materia de eficiencia energética en sectores como el de transporte o el residencial. Por ejemplo, México tiene un rezago en la adopción de normas de eficiencia vehicular comparado con países desarrollados, e incluso frente a naciones como China. La razón de este rezago histórico se debe a la captura regulatoria que el sector automotriz continúa ejerciendo en México, argumentando de forma rara vez sustentada que la adopción de normas más estrictas de eficiencia (o de emisiones de contaminantes o de seguridad), como las que ya aplican nuestros socios comerciales norteamericanos, pondrían a la industria mexicana en desventaja competitiva, amenazando su viabilidad.
Otra área donde aún existen rezagos, y por tanto oportunidades, es en la eliminación de los subsidios a la energía. Eliminar los subsidios a los combustibles y a las tarifas eléctricas están entre los asuntos más impopulares y controversiales en las decisiones de política pública. Sin embargo, es impostergable abordar frontalmente este tema para evitar que se sigan otorgando subsidios a grupos poblacionales de media- no y alto ingreso que no los requieren y que consumen recursos públicos que podrían aplicarse de formas más eficientes. En México, la eliminación de los subsidios a la energía se ha visto complicada adicionalmente por el manejo opaco de las finanzas públicas y el descontento entendible de la población que sabe de los numerosos casos de corrupción a gran escala y de la impunidad por parte de funcionarios públicos de los tres niveles de gobierno.
Para complicar aún más la formulación de políticas adecuadas de transformación de subsidios, es común que en tiempos electorales los partidos políticos y sus candidatos ofrezcan de manera populista mantener o ampliar subsidios a combustibles y electricidad para conseguir votos. Lo anterior a pesar de que los subsidios a la energía en México tienden a ser regresivos (al favorecer en mayor grado a población de altos ingresos) y contribuye así a la inequidad social, además de ocasionar fuertes costos de oportunidad, puesto que utilizan recursos públicos que, de otra manera, podrían aplicarse a programas de educación, salud, transporte público y generación de empleo, entre otros. Los subsidios a la energía no siempre son negativos, pero deben focalizarse cuidadosamente en los grupos poblacionales que realmente los necesitan. Deben también manejarse con total transparencia, e impedir que produzcan incentivos perversos como la ineficiencia, el desperdicio o el abuso en el uso de recursos como la electricidad, los combustibles o el agua.
Otro tema que requiere atención inmediata es el de las emisiones de metano en el sector de la explotación de petróleo y gas. Por un lado, México importa el 55% del gas natural que consume para generar electricidad, en la industria y en el sector doméstico. Por otro lado, desperdiciamos grandes volúmenes de gas que se ventea, se quema o simplemente se fuga, a lo largo de la cadena de suministro de petróleo y gas. Además de representar oportunidades económicas perdidas, se contribuye de forma importante con emisiones de un potente gas de efecto invernadero. Un reporte reciente de ICF International estima que nuestro país puede reducir más de la mitad de las emisiones de metano producidas por la industria de gas natural y petróleo con costos de inversión por tonelada reducida realmente bajos. El Gobierno de México ha planteado, dentro de sus contribuciones al Acuerdo de París, la reducción significativa de sus emisiones de metano. Destaca que tan sólo 21 fuentes de metano representan más del 80% de las emisiones estimadas para el 2020. Sin embargo, cumplir con estas intenciones de mitigación requiere de medidas e inversiones que hasta ahora no se han logrado concretar en la escala que se necesita.
Vinculado a las emisiones de metano se encuentra el controversial tema de la explotación de recursos no convencionales y, en particular, la extracción de gas de lutitas o de esquisto (shale gas). Se estima que México tiene grandes reservas de gas no convencional cuya extracción se llevaría a cabo por medio de la fractura hidráulica o fracking, que conlleva el uso de grandes volúmenes de agua, y tiene el potencial de ocasionar impactos ambientales y sociales significativos. Ante esta situación es indispensable y urgente que nuestro país emita un marco regulatorio normativo estricto y comprehensivo que incorpore las mejores prácticas mundiales en esta materia, para evitar las emisiones de metano, el agotamiento y contaminación de mantos freáticos, y otros impactos ambientales negativos ampliamente documentados, que se encuentran asociados con esta actividad. En esta materia consideramos en primer término el respeto a los derechos humanos y el derecho a la consulta y al consentimiento libre e informado de aquellos potencialmente afectados por estas actividades.
El marco regulatorio deberá acompañarse de una completa transparencia en el procesamiento, otorgamiento o negación de permisos y licencias para la explotación de recursos no convencionales, así como del fortalecimiento técnico, legal y político de la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) y en la evaluación de los impactos sociales. Finalmente, no deben otorgarse subsidios a la extracción de gas de lutitas por ningún motivo. Ni directamente como “incentivos” fiscales u otros apoyos gubernamentales, ni indirectamente por medio de una normatividad ambiental laxa o una fiscalización y vigilancia inadecuadas u omisas, lo que pudiera generar inaceptables externalidades negativas sociales y ambientales. En Estados Unidos se ha documentado que, a pesar de que la explotación de pozos individuales es rentable, diversos factores como la adquisición de la tierra o la incertidumbre en los recursos existentes, pueden traer costos y conflictos significativos. Por esta razón, México debe desarrollar con extremo cuidado, objetividad y transparencia su política en esta materia.
Fuente:
“Agenda Ambiental 2018. Diagnóstico y Propuestas”.
Coordinadores: Leticia Merino Pérez y Alejandro Velázquez Montes.
Coordinación técnica: Simone Buratti
Seminario Universitario de Sociedad, Medio Ambiente e Instituciones (SUSMAI).
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
